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金沙江水电开发的是与非(二)
 
因为我国的水资源管理是水利部,而电力能源归发改委能源局。由于各自负责的职责不同,他们之间就难免会有一些不同侧重。所以,我国水与电的矛盾是暂时的,是水资源开发程度过低所带来的问题。未来的发展趋势一定是水与电的密切合作,而不是水与电的战争。目前很多污蔑水电开发的伪环保都喜欢在我们国家的核准制的改革上做文章,用“未批先建”来诬蔑水电开发企业。

 

 

编者按:由中国水力发电工程学会及《能源》杂志社联合主办的2012西南水电行第一站是参访大渡河流域上的猴子岩水电站。第二站是考察访问金沙江上的溪洛渡水电站,第三站是考察访问金沙江中游的阿海水电站。非常凑巧的是:正直西南水电行的考察期间,社会上的一些媒体发起了对对金沙江水电开发和规划的质疑,这使得我们的专家,有机会站在金沙江畔,用看到、听到的事实,回答社会各界的质疑。

6. 谁在挑动水与电的战争?

记者:我们注意到《东方早报》质疑金沙江水电开发的文章中有“水与电的战争”一节,提出了很多社会公众搞不大清楚的问题。在我国真的存在水与电的战争吗?您能就您所了解的情况结合金沙江水电开发,给大家解释一下关于水与电的矛盾吗?

张博庭:关于“水与电的战争”我也是第一次听说。这应该算是《东方早报》的新发明吧!至今我也不大理解,为什么水与电要发生战争。本来水力发电应该是水与电的结合。没有水就没有电,水多了、电也多,为什么水和电还要相互发生战争呢?

(金沙江中游规划的兴利库容(供水及灌溉)情况 )

看过《东方早报》的报道之后,我才发现所谓水与电的战争是我国现阶段特有的。一方面因为我国的水资源管理是水利部,而电力能源归发改委能源局。由于各自负责的职责不同,他们之间就难免会有一些不同侧重。有人特别擅长与调拨这种政府部门之间的矛盾,所以就发明水与电的战争的说法。另一方面,由于我国的水库建设严重滞后,水库的蓄水能力非常不足,以至于有时候防洪的压力常常让我们不得不牺牲发电和供水的利益。

首先要说明,目前我国长江上的水力发电确实存在某些矛盾。尤其是在汛期,水库为了留有足够的防洪库容就要先降低水位,时刻等待着洪水的到来。而水力发电则需要水位尽可能高一些,否则,同样的水量就要少发很多电力。但是,这种矛盾在我国的黄河以及世界上的很多发达国家就不存在。因为,我国黄河的水库总蓄水量已经接近年径流量的2倍。一般来说,不管黄河来多少洪水都能被如数的存储在水库中。国外的情况也是这样,像美国的科罗拉多河上的水库蓄水量,达到了河流年径流量的4倍以上。所以,他们几乎在任何时候也不用担心防洪与发电(供水)产生矛盾。

所以,我国水与电的矛盾是暂时的,是水资源开发程度过低所带来的问题。然而,一些反水坝的人士,却喜欢拼命的炒作水与电的矛盾,来作为反对水库和水电开发建设的理由。而实际情况恰恰相反,只要我国的水电开发程度达到了一个较高的水平(水库蓄水能力大幅度提高),我国水与电的矛盾就会得到很好的解决。例如,我国黄河的小浪底水库没有建成之前,黄河曾因为缺乏统一的调度的手段,断流长达270天/每年。当时的一些反水坝人士就曾说是水电建设导致了黄河的断流,要求停止黄河上的水利水电建设。但是,当小浪底水电站建成之后,我们具备调配水资源硬件之后,我们国家就对黄河实施了统一调度。从那时候起,十几年来我国的黄河不仅没有发生过大洪水,也没有出现过断流。如果我们当时听信了反水坝组织的谎言,停止了黄河的水利水电建设,那么至今我国黄河的断流现象,肯定还会一直存在。

我国的长江目前水库的总需水量还不到年径流量的20%,还远远不能有效调节全年的水资源。所以当汛期洪水来临的时候,我们必须要兼顾好防洪与发电(或者说供水)的矛盾。在目前蓄水能力不足的条件下,防洪的保障率一定是要以发电和供水能力的损失为代价的。解决这一问题的根本出路,是加速长江的水利水电工程的建设。当我国长江流域的水利水电规划全部完成之后,这些矛盾必然会得到解决。我国黄河和国外的大量事实,已经对此做出了很好的证明。

在我国的长江流域各水库的建设过程中,由于长江流域的防洪管理还不能形成统一调度,《东方早报》关于抢水大战的担心,有一定的可能性。但是,报道也存在着明显的言过其实。例如,早报说的“按照要求,蓄水期间,三峡要在15000立方米/秒的基础上下泄8000立方米/秒的流量,留下7000立方米/秒,这意味着10月份三峡留下的水量超过200亿立方米。加上三峡的调节库容221.5亿立方米,超过400亿立方米。”。就有重复计算的错误。

既然,三峡水库留下的水量已经超过200亿,为什么还要加上调节库容221亿呢?三峡库容的总调节能力就是221亿,已经留下200多亿了之后,基本上就已经装满了水,怎么可能再装下一个调节库容221亿呢?所以,关于讯末三峡水电站蓄水的问题,《东方早报》的担忧完全是多余的,错误的。超过400亿的洪水,三峡水库是无论如何也装不下的。《东方早报》文章中要证明“水与电的战争”的唯一用数据说话的“证据”还完全是错的,可见,《东方早报》这种论断是多么的天方夜谭,牵强附会。

在长江上的各级电站水库的修建过程中,由于在各主要水库尚未建成之前,我们还无法实施像黄河那样的统一科学调度。同时由于缺乏经验各个电站之间发生蓄水时间上的冲突也是有可能的。不过,我们相信即使出现,那也只是个别的暂时现象。因为,在这种现象还没有出现之前的今天,我们个长江上的各个流域已经都在开展“流域梯级联合调度”的研究,相应的规范也已经在制定过程中。可以预计,当长江上所有的水库都建成了之后,一定会与现在的黄河一样,形成由水利部统一调度的科学管理局面。黄河的水资源异常缺乏,我们都能管的如此科学、合理。长江的水资源比黄河丰富的多,又有了管理黄河的成功经验,我们还需要担心吗?

再有《东方早报》把水库蓄水的矛盾描绘成是水与电的战争也是不准确的,因为发电与供水是一致的。如果我们的水库不能蓄满水的话,不仅发电效率不高,供水能力也大幅度的下降。例如,2009年我国的三峡就因为蓄水过迟没能蓄满,以至于严重的影响到了冬春季的供水能力。水利部们为此也受到不小的社会压力。所以,客观的说,同属水利部门管辖的水资源短缺与防洪的矛盾,远比水与电的矛盾更为尖锐。

以前由于我国的水利设施落后,防洪是我国的主要矛盾,今后随着我国经济的现代化发展和社会用水需求的不断上升,水资源短缺必将会上升为我国水利工作的主要矛盾。目前全世界大多数国家已经进入到了这一阶段。我们国家的水资源管理观念目前也正在转变之中。

因此,在我们科技工作者看来,未来的发展趋势一定是水与电的密切合作,而不是水与电的战争。不过,由于我国现行的管理体制,是水和电分属不同的政府部门,管理权限上的差异,难免会使一些狭隘的政府官员更加关注水与电的矛盾。例如,《东方早报》文章中采访的主角,原长江委水资源保护局局长翁立达。

很多反水坝的媒体记者都喜欢称翁立达为水资源保护专家,其实,我觉得称其为水资源保护(原)官员最合适。因为,多年的政府官员经历,让他对水资源问题的了解并不深入。但是对于怎么样运用官场上“规则”倒是轻车熟路。例如,在2009年环保部错误的叫停金沙江水电的时候,这个翁立达原局长就曾在中国环境报上糊里糊涂的说,我国的水资源开发已经严重超过了国际警戒线。后来我向该报的主编要求,提供翁立达说法的出处。对方怎么也提供不出来。并告诉我说他们报纸是看到其它某媒体的报道后才这样登的,如果错了的话请我找其他媒体求正。

翁立达官员不可能提供他说法的出处,我完全理解。因为,据我所知,他所说的国际上水资源的40%的标准确实存在,不过,那是指水资源的利用程度,而不是指水资源的开发程度。目前,全世界水库蓄水总量已经超过的常用淡水水资源的40%。翁立达先生长期做官,能够知道有个40%就已经不错了,我们怎么还能强求人家把具体的技术问题,都搞得这么准确呢?所以,我认为翁立达就是一个典型的政府官员,而不是什么水资源专家。

除此之外,翁立达官员对具体的业务技术也不够了解。例如,翁立达所说的“这些水电的规划,往往只考虑如何利用水能发电,很少兼顾其他需要”。这句话就显得很无知。大家可以随便去看看,任何具体的水电规划,是不是“只考虑如何利用水能发电,很少兼顾其他”?再说,中华人民共和国水法也规定,专项规划必须服从综合规划,如果现行的水电规划“只考虑如何利用水能发电,很少兼顾其他”的话,那么不仅这个水电的规划是违法的,同时也说明我国水资源的综合规划根本就无法实施。我可以确切地说这种可能性根本就不存在。因为,我国现行的水电开发项目中至少有4、5项行政许可,是由水利部们审查批准的。如果真有水电项目违背了水资源综合规划,水利部门是不可能批准的。即便是某个官员敢批准,也绝对是属于行政违法。任何人一旦揭发出来,都必须撤销这个违法的行政许可。

(新修订的《长江流域综合规划》已经通过了审查)

此外,《东方早报》重复翁立达说的“这边拖着流域综合利用规划修编的经费迟迟不批,那边把每个上报的水电项目都批了。”的叙述中,不仅是故意的挑拨离间,而且也有明显的逻辑漏洞。因为,在同一文章中翁立达也曾对记者说“长江水利委员会即开始了再次修编的研讨论证,修编工作于2007年开始2009年完成,但目前仍未获国务院批准。”。既然是修编工作已经完成了,只等着国务院批准了,怎么还会有“这边拖着流域综合利用规划修编的经费迟迟不批”的问题呢?难道国务院的批准也需要经费吗?这里我们不知道是谁有问题,反正不管是谁,终归是有人在规划审批的问题上故意造谣,甚至说是挑拨离间。在这一点上,我们希望《东方早报》给公众一个明确的解释。

再有《东方早报》的“翁立达认为,流域综合规划的修编落后于水电开发规划,导致看到利益的水电巨头纷纷利用1990年‘对生态问题考虑很少’的规划版本,拼命开始水电开发的前期工作,不断上报具体的电站项目,造成难以挽回的既定事实。”的相关报道,并没有说明,是他们最近采访过翁立达先生,还是简单的抄袭以前的新闻报道?我高度怀疑是后者。

由于翁立达官员并非是专业人员对具体的业务技术并不熟悉,以前确实说过类似的错话。但是,在事实面前翁立达官员早已经不这样说了。人家毕竟是当过局长的,怎么可能干这种“说错了话,死不改口”自己打自己嘴巴的蠢事呢?因为,新修订的《长江流域综合规划》已经通过了审查,内容是大家都知道的,是不是与现行的水电专项规划一致,任何人都可以去对比。

特别是在2009年环保部叫停金沙江水电之前。翁立达官员的这种“水电企业利用旧规划”的错误言论,不仅误导了社会,而且也有意无意的挑拨了政府部门之间的矛盾。因此,当2009年环保部叫停了金沙江水电之后,水利部立刻就组织了金沙江流域综合规划的审查。相当于是要用审查的内容,向有关部门说明,新修订的《长流规》与现行的水电规划完全一致。也用事实驳斥了退休官员翁立达个人的“水电企业利用旧规划的版本,拼命开始水电开发的前期工作,不断上报具体的电站项目,造成难以挽回的既定事实。”错误说法。

至于早报文章中说到的“早报记者了解到,新修编的‘长江流域综合规划’与‘金沙江中游水电开发规划’在坝址选择和梯级任务确定方面就存在差异,对阿海、上虎跳峡电站坝址及库容的认识与要求也不相同。”的说法,也并不是事实。我在前面谈到汪永晨的时候已经说过,由于虎跳峡的移民遭遇到了伪环保组织的挑拨,曾经让中央认为当地民众不愿意搬迁。所以,曾经有改变坝址的打算。但是后来很多群众又反映说,反对建坝的只是一小搓人受指使的人,他们坚决要求在原址修建。这样关于虎跳峡的坝址选择,不管是在水电规划中,还是在金沙江流域综合规划中,至今也都还没有确定下来(相应的对下一级电站的指标的确定,也有一定的影响)。对此《金沙江干流综合规划》的审查意见是:由于该河段的开发涉及水库淹没,移民安置生态环境保护等诸多因素,目前尚无条件确定开发方案。建议综合规划梯级布置按《水力资源复查成果》暂列。可见,不管最后中央如何确定,最终两个规划的结论,肯定是要一致的。否则,那就是违反《水法》的违法。这种违法的项目,不可能通过水利部门的行政许可,所以,也就根本不可能得以实施。

总而言之,关于《东方早报》的水与电的战争一说,完全歪曲了我国长江问题(确切的说是我国水资源问题)的主要矛盾。不管是早报文章最后提到的泥沙问题,还是鄱阳湖、洞庭湖干旱的问题,其根源都是水资源总量的匮乏。用水库拦蓄尽可能多的洪水,是全球解决水资源短缺的最主要途径,而我国的水电开发则是大水库建设唯一途径。所以,从根本上来说,尽快完成水电开发,才是解决长江问题乃至我国水资源问题的关键所在。水与电之间,不仅不应该是什么战争,而绝对是相辅相成的同呼吸共命运。没有水了就不能发电,不能发电了,供水也一定会成问题。这么简单的道理恐怕连小学生都明白。可是我们的《东方早报》却深陷其中。

7. 金沙江水电与环评风暴

记者:我们注意到《东方早报》质疑金沙江水电开发的文章中有“被质疑的‘环评风暴’”一节,提出了很多社会公众关注的问题。随后《南方都市报》又以“金沙江水电乱局 何以经受历史的考验”为题发表了评论文章。看过之后也让人觉得金沙江水电开发与环评风暴之间存在这博弈的矛盾。作为西南水电行的考察专家,您怎么看待和评价环评风暴?

张博庭:新闻媒体关注“环评风暴”是完全可以理解的。因为,我们所搞过的几次“环评风暴”不仅无一例外的都是虎头蛇尾,而且可以说其结果是不明不白,不清不楚。所以,《东方早报》文章中以“被质疑的环评风暴”为标题,是非常有道理的。

但是,我们特别需要指出《东方早报》的文章作者,在提出质疑的同时也编造了一些有关的“环评风暴”谎言。能否澄清这些谎言,是我们能否正确评价环评风暴的前提。至于《南方都市报》我们知道南方报系一直是造谣污蔑中国水电发展的急先锋。前几年我们已经同南方报系在水电问题上有过多次谎言与真相的交锋。污蔑水电开发几乎是他们的一贯行为方式。这次既然有了《东方早报》污蔑水电在先,他们也不甘落后的跳出来,也是可以理解的。

《东方早报》的文章说“2005年,向家坝、溪洛渡两座超巨型水电站因未批先建,在“环评风暴”中受到惩处,被迫停工。次年,金安桥水电站也因未获国家发改委核准擅自截流,被勒令“不得开工”。2009年,鲁地拉、龙开口电站的业主依然没有吸取教训,直到大坝完成截流,才向环保部递交了环评报告。不过,“环评风暴”过后,这些违规上马的电站交完数额极小的罚单(溪洛渡被罚款20万元),无一例外地“复活”了。”

这一段的叙述中包含有两个重大的谎言。一个是“向家坝、溪洛渡两座超巨型水电站因未批先建,在‘环评风暴’中受到惩处,被迫停工”罚款后复活。另一个是“2009年,鲁地拉、龙开口电站的业主依然没有吸取教训,直到大坝完成截流,才向环保部递交了环评报告”。揭穿了这两个谎言,也就能说清楚“环评风暴”为什么会被社会广泛质疑的问题了。

2005年1月,当环评风暴发生时,溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求,开展水电站的前期筹备建设工作,尚未正式开始建设。国家环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点,曾误认为溪落渡电站未经环评已经开始正式施工。叫停工程之后,三峡公司一开始曾明确表示自己的施工完全合法,不能执行停工命令。看看当时的这篇《国务院拟协调解决环评争端》的文章(如图),清楚的说明“仍未停建的3个项目全部隶属于中国长江三峡工程总公司”。这才是当时真实历史的记录。经过协调环保总局也发现自己的这个叫停,确实没道理。随后,为了能下台阶环保总局又提出“即使开展前期工作,也要经过环评批准”的新理由。

但是,有一个特殊情况,让环保总局仍然解释不通自己行为的合理性。因为溪落渡电站的前期工作是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一。由于在批准溪洛渡开展前期工作的会议上,局长自己并没有提出来前期工作也需要环评的要求,他们怎么还有权事后再以一个新提出来的要求,去追究企业的违规责任呢?

所以,尽管环保总局有权对工程建设的环境保护问题提出具体的新要求,但是,在管理程序上也必须依法行政履行事先告知的义务。不过,为了维护国家机关的形象和权威,最后经过双方协商,决定让三峡公司借着春节放假宣布一下停工,并补做一个前期工作的环境评价。环保总局也保证及时批准环评报告,绝不耽误春节假期后工程的正常开工。这样就算各自都给对方下了台阶。

(新闻报道记录了《国务院拟协调解决环评争端》的历史事实)

试问,在这种情况下,环保总局怎么可能还会处罚企业呢?因此,《东方早报》所说的对溪洛渡被罚款20万元,是不符合事实的。看到《东方早报》的文章之后,我又再次向三峡公司的环保部门进行了核实,他们也再次强调说三峡公司没有交过溪洛渡的罚款。

《东方早报》的第二个谎言是“2009年,鲁地拉、龙开口电站的业主依然没有吸取教训,直到大坝完成截流,才向环保部递交了环评报告”。事实是:鲁地拉、龙开口两电站早就按规定提交了环评报告,但是,在长达一年多的时间里,居然得不到环保部的任何答复。企业急得像热锅上的蚂蚁,但是,面对政府部门的不做为,它们还是无能为力。最后,由于水电工程的施工有很强的季节性。如果工程不能在旱季利按期截流,很可能会在未来的汛期产生巨大的安全隐患。云南省政府了解到这一情况之后,考虑到云南省地方的防汛安全,批准了两电站的按期截流。

我记得环保部叫停金沙江水电项目之后,曾派出了督察组到现场调查了解。从跟随督察组采访的法制日报记者的报道《环保部督查金沙江两违法水电站或无限期限批》一文中,我们能看到有这样一段的内容。

该报道说“而龙开口的有关负责人则报怨说,送到环境保护部的环评报告早已过了审批时间,他们也曾催促过,但还是批不下来,最后也是选择先干了再说。对此,王辉民的态度非常明确。他告诉记者,两家是都报了环评报告。但是,由于发电项目不像一般建设项目,涉及生态保护。生态影响、生态修复以及生态保护等都需要相对较长的论证时间。”

这段与环保部随行记者的报道,足以证明《东方早报》所说的水电企业被叫停后才提交环评报告是在故意造谣。事实上,事后国务院在处理金沙江环评风暴的过程中,完全否认了环保官员的“发电项目不像一般建设项目,涉及生态保护。生态影响、生态修复以及生态保护等都需要相对较长的论证时间”的不作为理由。之所以,在中央政府介入调查之后环保部叫停金沙江水电项目后来会不了了之。就是因为根据调查的结果,本来最应该处罚的是环保部。但是,似乎我们国家似乎还没有这种先例,因此,只能黑不提、白不提的过去了。至今社会公众几乎都还不知道,叫停金沙江水电的“环评风暴”到底对不对?谁给国家造成数十亿的觉损失?所以,公众特别关注“环评风暴”的真相,是有道理的。

现在《东方早报》再次主动提出这一全国人民都曾疑惑不解的问题,本来是好事。但是,非常遗憾《东方早报》却以一种造谣的方式,试图欺骗、误导广大的公众。如果是水电企业自己不提交环评报告,就敢截流施工,事后也没有遭到任何处罚的话,别说社会公众,就是我们水电同行也不会答应。然而,事实却是,水电企业本身没有任何错误,他们按期提交了环评报告之后,对于政府部门的不作为无能为力。最后是云南省政府出于地方安全的考虑,帮助他们解决了无法克服的难题,保护了国家财产和公众安全。

记者:关于“环评风暴”您列举了《东方早报》文章中的一些不实报道,对于您介绍的这些情况,我们下去还要想办法找有关人员核实。此外,您觉得当前媒体的这种用虚假的新闻进行炒作的情况多吗?这和社会公众对“环评风暴”的质疑有什么关系吗?

张博庭:在我国媒体记者故意编造谣言反水坝、反水电的情况还是满多的。因为国外有一些极端环保和伪环保组织,他们为了破坏发展中国家的可持续发展,专门会资助反水坝、反水电的造谣记者和组织。这些记者和组织不是一个两个,他们要想造谣污蔑哪个工程,往往都会事先商量计划好,在短时间内大家都集中炒一个方面的问题,形成谎言重复多遍,就成为真理的效果。

例如,在编造关于“环评风暴”的谣言问题上,《南方都市报》就紧随《东方早报》其后的重复说“金沙江水电建设中的‘未批先建’现象极为严重,不停有项目因此被勒令暂停,而违规电站却也可以在缴纳少量罚款后,无一例外地原地满血‘复活’。”

这里《南方都市报》先重复了《东方早报》的“缴纳少量罚款”的谎言,随后又进一步发挥说“正是此种不良示范,使得‘未批先建’成为最便捷的‘先上车,再补票’路径。《环境评价法》规定,水电环评‘两步走’(先进行规划环评,后进行项目环评),被其后解释性行政条令‘拆分’为三步。所谓‘必要的施工前期准备活动’置于项目环评之前,既已开工建设,资金业已投入,最终的“项目环评”便不得不屈从于资本,使得水电项目事实上存在‘只要开工,便不可能不批准’的怪圈。”

《南方都市报》的这篇文章,首先是断定水电企业犯有“未批先建”的错误。而事实上,任何一次以“未批先建”为理由叫停水电工程的“环评风暴”的最后结果,都无一例外的被事实证明是不成立的。我们随后还要对“未批先建”的说法进行详细的分析,这里先不多说。正因为对“未批先建”的误解,才使得没有一次“环评风暴”能够合法的处罚水电企业,也没有一次环保部门不得不以,不了了之的办法,让自己灰溜溜的结束了兴师动众开始的“环评风暴”。这也是广大公众最为不满的地方。

《南都》抱怨的所谓“水电环评‘两步走’(先进行规划环评,后进行项目环评),被其后解释性行政条令‘拆分’为三步。”的原因,其实正是当年环保总局为了自己错误的叫停溪洛渡之后,能够体面的下台阶,不得不采取的一个手段。这项新规定看起来是给企业增加了负担,但是实际上对攻击水电的环保人士很不利。起码像《南都》所抱怨说的“所谓‘必要的施工前期准备活动’置于项目环评之前”的说法,就已经不成立了。

南都记者极为不满的“既已开工建设,资金业已投入,最终的‘项目环评’便不得不屈从于资本,使得水电项目事实上存在‘只要开工,便不可能不批准’的怪圈。”只能说明,《南都》根本就不了解中国现行的项目审批程序,就是要避免这种问题。

正是为了要避免“既已开工建设,资金业已投入,最终的‘项目环评’便不得不屈从于资本”现象的出现,所以,国家才需要水电项目先搞规划环评。某个水电站到底能不能建设,环保部门必须在规划阶段就给出明确的结论。国家建设主管部门的开工“路条”,是在环保部们规划环评的基础上发出的。而且,我国环评法中也规定,有了规划环评,项目环评可以简化。同时,法律也不容许项目的环评,出现与规划环评相反的结论。

既然规划环评已经在先,只要环保部门遵照《环评法》的有关要求依法办事,就不会出现项目环评与规划环评相矛盾的问题,也就根本不可能出现《南都》所担心的“‘项目环评’便不得不屈从于资本”的问题。

记者:以前我们看到《南都》的这篇文章,曾经认为他们说的很有道理、也很尖锐,但是,今天听您这么一解释,还真是觉得存在着很多的诡辩和误导舆论问题。那么,为了让公众更了解真相,您是否可以把“环评风暴”的问题,以及您对“环评风暴”的看法,做一个系统的梳理呢?

张博庭:要搞清楚“环评风暴”的是是非非,我们首先要澄清“未批先建”的概念。目前很多污蔑水电开发的伪环保都喜欢在我们国家的核准制的改革上做文章,用“未批先建”来诬蔑水电开发企业。而在搞清楚“未批先建”问题之前,我们又不能不先说说国家投资体制的改革。我认为这是历次无果而终“环评风暴”产生的最主要根源。

上个世纪末,我国曾出现过短暂的电力过剩。因此国家一度严格控各地火电建设的规模。然而,却有一个省不遵守国家计委的计划,擅自开工建设了一些火电站。正当国家有关部们要处罚这些省份的时候,就出现了全国性的严重缺电。而只有违规的那个省份,没有出现缺电的问题。为此,国家计划部门认识到,企业自己按照市场规律去发展,有时候可能会比严格地执行计划更科学。于是2004年我国投资体制进行了市场化的改革,明确由过去的审批制改为核准制。

(妈妈盼着怒江水能够变得平静一点让她可以带着孩子坐船过江)

《关于投资体制改革的决定》文件规定,今后项目投资上马无需审查批准,主要由企业自己决策。企业通过相关的行政许可之后,最后只要核准即可。不过,随后的执行过程中,又发现有一定的问题。如果没有一个批准性的文件,企业自己启动了项目之后,如何取得办理各种行政许可的资格呢?为此,国家发改委又补充了一种“路条”的制度。也许是为了区别这个路条,与原来审批制的批准开工的差别,所以,路条的具体名称就叫作,批准“开展前期工作”。

我个人觉得,我们国家投资体制改革的程序设计上有一定的缺陷。本来我们把审批制改为核准制的目的,是要增加企业的自主权。但实际的执行结果,却是让项目的审批变得更加困难了。原来的审批制,只要国家计委一家,审批后企业就可以按部就班的办理各种行政许可。完成所有行政许可和工程建设之后,再由国家有关部门验收。但是,核准制虽然名义上不需要审批了,但是,必须在所有的行政许可项目都通过之后,再到国家发改委办理“核准”开工的手续。这就相当于把所有的行政许可,都变成一票否决的“审批”。

如果要避免让核准制把发改委一个部门的审批,变成几十个部门的分头审批,我们就不宜称核准某工程的“开工”,而是只应该称核准该“工程”本身。从逻辑关系上看,核准应该是针对已经存在的事物才有道理。如果核准的是“开工”,而不是“工程”本身,那么这个核准和原来的批准,除了用词的改变还有任何实质性的区别吗?

相应的,批准开展前期工作的“路条”,最好也不要拐弯抹角的说什么“批准开展前期工作”,直接就说是“批准开工”有什么不行呢?过去的审批制,计委都有权批准工程的开工,现在我们强调市场化的企业自主改革之后,为什么反倒不能批准开工了呢?再说如何区分开展前期工作与开工,又是一个技术上的大难题。环保部门很多次发动“环评风暴”的失误,都在于不能准确的把握开展前期工作与开工建设的细微差别。

环保总局第一次叫停溪洛渡水电工程的“环评风暴”,就是因为他们认为溪洛渡已经做了如此大量土建工程,怎么可能还不算开工,而叫做开展前期工作呢?然而,他们不知道由于水电建设的特殊性,一个在城市附近的工程和处在深山里的工程,前期工程的工作量的差别是非常大的。在计划经济时期,为了让各个工程的建设进度、水平有一个统一的可以比较标准,所以,电力部时期曾经规定过“三通一平”不属于正式开工。水电站开工的标志是大江截流或大坝的浇筑。据说在政治局讨论第一次“环评风暴”问题的会以上,因为有的政治局常委自己就参与过水电工程,所以,大家才承认了溪洛渡的三通一平还是属于开展前期工作,而不是正式开工建设。

后来环保部知道了大江截流才算开工之后,又理直气壮的叫停了金沙江水电建设。他们可能认为,上次我不了解情况,错误的叫停了溪洛渡。这次我可是根据你们自己说的开工标准,叫停的金沙江。看你们还有什么可说的。这次环保部在开工标准的判别上确实没有错,但是,他们还是犯了过于教条的毛病。尽管路条批准的开展前期工作与开工是应该不同的,但是,实际上开展前期工作是与开工紧密相关的。两者的衔接,从时间上必须要有保证。否则,不仅会造成重大经济损失,而且还有可能产生巨大的安全隐患。

对于金沙江中游的水电开发,你环保部自己可以至国家财产和公众安全于不顾,压着环评报告死活不批。但是,作为同样有保障公共安全职责的云南省政府却不能不表态。所以,我认为云南省政府在企业面对政府部门不作为无可奈何的时候,果断的支持企业采取保护国家财产,保障公共安全的措施,是非常值得称赞的。我们党的宗旨就是执政为民。我们所有的改革、所有的法律规定,一定是要有利于社会的,否则的话,一定是这个法律规定或者执法部门有问题。

我个人觉得,环保部叫停金沙江水电是一个非常值得认真分析的典型案例。值得我们对我国的投资体制改革进行深刻的反思。可惜,由于我们从来也不敢公开的批评任何政府部门,因此,只能让我们的媒体都装聋作哑,把这件事,大事化小,小事化了的,躲开了公众的视线。现在《东方早报》和《南都》再次把它拿出来炒热很好,既然大家都想知道真相,我们就应该把事情,原原本本的告诉大家。通过反思,法律法规规定有什么缺陷,政府部门哪一点做的不到位,我们都应该实话实说,如实的告诉公众。

总的来说,通过金沙江水电被叫停的事件,我觉得,法律上我国的项目核准制还有不科学的缺陷。我认为,核准的应该是工程,而不是“开工”,否则,核准制的改革就毫无意义。“路条”批准的应该是批准“开工”,而不是“开展前期工作”,否则的话,不仅,这两者之间差别难以划分,而且,一但有某个行政许可部门工作失误,就可能造成该工程只能永远停留在开展前期工作上,出现总也不能开工的尴尬。这种情况,绝对是我们制度设计上应该尽量避免的。由于这种“路条”制度设计上点缺陷,不仅造成多次环评风暴,而还有很多地方政府部门因为企业不能满足子的某种需求,叫停工程的。也有不少国有企业,因为“路条”不属于合法的开工,而被恶意敲诈。

我认为环保部是核准制程序设计不科学合理的最大受害者。几次失败的“环评风暴”让环保部在“前期工作”的问题上栽了很多跟头。现在尽管《东方早报》和《南都》的文章,都极力用编造谎言,污蔑水电开发企业的方式误导公众。然而,掩盖了事实也许能暂时保护个别环保官员的名声,但是,却不会有利于解决问题和他们今后开展工作。看到《东方早报》和《南方都市报》的谣言,公众可能会以为:环保部没什么错,是水电巨头的实力太强大了,环保部也拿他们没辙。所以,大家要齐心协力的猛攻水电巨头。

然而,这种捏造的事实,怎么可能说服人呢?水电企业相对于政府部门来说,是绝对的弱势。他们绝没有任何能力与环保部门抗衡。他们唯一能得到的保护,就是法律。只要我企业的行为都是守法的,你就不能随便处罚我。所有“环评风暴”的结果,之所以都是不了了之,也就是因为公开处罚一个企业,必须有法律依据。

关于“环评风暴”我觉得最大教训是,我们的政府部门执法不能热衷于舆论炒作。对于违规企业的处罚,是政府部门的职责和权利。但是,你处罚企业必须依法行政。连我们处分某一个干部,还都要容许干部自己先申辩,我们要处罚一个企业,怎么能事先都不与企业进行沟通,不听取他们的申辩理由和意见呢?环保部发动环评风暴的方式,就是事先不跟企业沟通,通过突然向新闻公布处罚决定的发动“风暴”。这种做法的社会轰动效应很大,但是,由于你事先没有听到企业的申辩理由,确实难以保障处罚的合理、合法。

政府部门在执法的过程中处罚某个企业是非常正常的是事情。作为执法部门处罚出现了错误,也不是什么大不了的事情。但是,你一旦把正常的执法处罚炒作成了“风暴”,情况就大不一样了。这种“风暴”的方式,确实有放大社会影响的作用。不管是企业错了,还是政府部门错了,其社会影响都会大幅度的放大。可惜的是,这几次“环评风暴”的结果都是企业没有什么重大的失误。所以,环保部门每次的“风暴”都有点下不来台。

在这一点上,我不得不说环保部的执政理念确实有点问题。我们要“执政为民”,不能“执政为名”。政府官员和权力部门根本用不着靠新闻炒作增加自己知名度。如没有这种虚荣心,我们也就不会太丢脸。《东方早报》的文章也曾说到过“次年,金安桥水电站也因未获国家发改委核准擅自截流,被勒令“不得开工”。”。你看人家国家发改委就没搞过什么“风暴”,同样也达到了严格执法的目的。

总之,世界上的事情往往就是这样相辅相成的。有时候你越是想出名,就越难免要丢脸。不管是对一个人,还是一个部门,都不会例外。当然,我这样批评环保部很多人会不服气,后面,我们必须要详细的分析一下,环保部叫停金沙江的一些理由是否成立。例如“未批先建”等。由于这不是几句话能说清楚的,我们可能需要明天再作专门的讨论。

(已经下闸蓄水的金沙江中游的阿海水电站为下游释放生态流量)

8. 揭开“未批先建”的面纱

记者:我们注意到《东方早报》的文章提到“学者分析,金沙江流域梯级开发影响范围广、周期长,累积效应明显,有些影响甚至难以逆转。但由于水电运营成本低、收益快、回报高,很快成为各大银行追捧的优质投资项目。此外,随着生态补偿和移民要求的逐步提高,为减少外部成本投入,水电巨头又开始了“违规竞赛”,水电项目“超前发展”、“先占先得”、“未批先建”的现象屡禁不止。”这些评论虽然是仅对金沙江的,但是,对社会公众关于水电的认识将产生乐极大影响。似乎在颠覆一些传统的概念。恰好你们正好在考察金沙江。您怎么看待这些评论?

张博庭:首先《东方早报》的学者分析,就有很大的伏笔。什么学者据我了解《东方早报》采访的所谓学者,不是什么考不上大学冒充北大毕业的,就是只能考上中专,但却四处冒充中国地质大学毕业、中科院的博士、研究员,最后市在骗不了人了,就自编一个机构,自诩是首席科学家的骗子。其次,为什么这些匿名的“学者”只分析金沙江?如果金沙江的“域梯级开发影响范围广、周期长,累积效应明显,有些影响甚至难以逆转”没那么世界上有成千上万条河流,其它流域的开发又会怎么样呢?好在我国是一个后发展的国家,在我们的前面很多发达国家已经给我们做出了探索。美国的哥伦比亚河、科罗拉多河、密西西比河,欧洲的多瑙河、莱茵河不仅都进行了体积水电开发,而且这些开发都已经经过了半个世纪以上。结果怎么样大家都可以看到的,不仅生态环境非常好,而且极大的带动了当地经济社会额全面发展和进步。尽管任何人类活动都不可能是没有代价的,但是,相对于种粮食、盖房子、修公路等人类必须的活动来说,水电开发的变化是把一部分的土地变成能够存储水资源的湿地,所以,水电开发的实际生态环境效果,是在各种人类活动中最好的。

有人可能会说,种粮食、盖房子、修公路是人类生存所必需的,但是水电开发则不一定是。错了。各国的水电开发都是同时解决两个层次的问题,一个是水资源的问题、一个是能源的问题。阳光、空气、水是生命的三要素,水资源的问题对于人类和所有的生物都是第一位的重要。克服洪涝干旱对人类生存的威胁,比种粮食、盖房子、修公路更重要。当然在水电梯级开发的过程中确实也会有些不利的影响。例如,影响洄游性鱼类。但是,各国的实践证明通过采取必要的措施,水电开发的副作用是完全可以解决的。

去年我们去美国考察正好赶上了他们庆祝胡佛大坝建设80周年。美国人对胡佛大坝评价是“美国的骄傲”。大坝的主要建设者的名字被刻在了大坝上。如果水电开发真是像一些反水坝人士所污蔑的“影响范围广、周期长,累积效应明显,有些影响甚至难以逆转”的话,难道美国人在80年后还看不出来吗?

胡佛大坝建设了80年后,他们看到了什么?看到了洪水的肆虐的绝迹,看到西部荒漠成为新的热土,看到西部一座座城市的崛起,看到了西部经济的迅猛发展,也看到在二战中最艰苦的时刻,胡佛水电站产生的电力所生产出来的飞机,帮助他们打败了法西斯。面对这一切,我们是相信事实,还是相信所谓的“学者”分析?

另外,《东方早报》文章所说的“水电运营成本低、收益快、回报高”又是一种挑拨性的谎言。如果水电真是运营成本低、收益快、回报高的话,我们国家解放几十年来,最缺钱的时候,为什么不赶快先开发水电呢?水电的成本低是肯定的,但是收益慢,一般要三十年以后才能收回成本。所以,当一个国家的经济能力不够强的时候,几乎没有能力大规模的开发水电。早报编造这种谎言的目的,就是要污蔑水电巨头们是为了逐利,才去开发水电的。其实这完全是在故意挑拨公众。实际上,我国的所谓水电巨头都是代表政府开发水电的。电力体制改革前我们国家用计划经济的方式,由电力部统一开发水电,几十年来发展极为缓慢。为了加快开发速度解决水电开发的投资难,我们国家进行了电力体制的改革。把原理代表国家的电力部分成几个电力集团,让他们之间通过相互竞争的利用市场的手段,加速我国水资源的开发速度,满足社会和人民群众日益增涨的水资源和能源需求。事实证明,我国的电力体制改革非常成功,已经彻底打破了长期以来困扰我国水资源开发的投资难问题。使得我国的水资源开发有了突飞猛进的发展,也极大的促进国民经济。然而,很多人对我姑经济的快速发展很不满意。于是就故意要把代表国家的国有企业完成国家的任务,比喻成黑心的资本家的逐利。

为此《东方早报》还编造了“水电巨头又开始了‘违规竞赛’,水电项目‘超前发展’、‘先占先得’、‘未批先建’的现象屡禁不止。”等一系列的污蔑国有企业完成国家任务的谎言。

《东方早报》所说“违规竞赛”是指什么呢?不就是指国资委要求国有企业必须引进的竞争机制吗?国有企业执行国家的命令怎么就是违规了呢?很多嫉妒中国经济快速发展的人,都对中国的改革成果非常不满,他们希望中国像过去一样永远的贫穷落后,所以,就要污蔑说你们搞市场经济就是“违规”。我们的《东方早报》在散布这些谎言的时候,为什么不问问他们我们的国有企业到底违哪一项规了?难道市场经济的杠杆只容许西方用,我们中国就不能用?用了就是违规?

《东方早报》水电项目“超前发展”的指责又是从何而来的呢?横向比,从国际上看。到去年年底我国的水电开发利用率只有27%(按照国际上同行的发电量计算)。而美国、西欧等发达国家的水电开发利用程度平均都在70%以上。为什么70%的不超前,而27%的却犯了“超前发展”的错误了呢?我想请那些诬蔑我国水电超前发展的人告诉我们一下,我们中国要落后很多才算不超前?现在我们还没赶上西方,我们只不过刚刚缩小了一点与西方的差距,就被斥责为“超前发展”了。难道在《东方早报》看来,中国只能永远落后于西方,永远受人欺负才行?

纵向比,从国内看。近些年来由于国内外伪环保势力的干扰、破坏,我国的水电开发被严重的妖魔化。以至于我国“十一五”规划中规定的应该水电开工项目,很多都没有完成。我们请问有没有完不成国家的发展规划的“超前发展”?难道《东方早报》为了达到污蔑国有水电企业的目的,已经连基本的事实和逻辑都不顾了吗?事实上,我国的水电不仅从来也没有“超前发展”过,而且由于国内外伪环保势力的干扰破坏,一直都很“落后”。为此,与其他发达国家(同等的发展水评)相比,我们国家不得不多开采更多的煤炭,排放更多的温室气体,同时也遭受到了国际社会更多地批评、指责。然而,某些仇视中国发展的势力,一方面经常要指责中国的碳排放过多,一方面又要批评中国最可行的清洁能源水电项目“超前发展”。我们请问《东方早报》这就是什么逻辑?

关于水电巨头“‘先占先得’、‘未批先建’的现象屡禁不止”的诬蔑,更是明目张胆胡说八道。先说“先占先得”;我们请《东方早》告诉我们,有哪个水电巨头曾经“先占先得”了哪个工程好吗?如果要是说某个个体老板,在偏远农村的某个小河叉上,买通地方官员“先占先得”、“未批先建”的建设某个小水电,还是有可能的。但是,要说水电巨头“先占先得”则完全是胡说八道,造谣诬蔑。哪个国有独资企业,没有国家的指令规划,敢去“先占先得”?这种所谓的水电巨头“先占先得”不仅过去没有,现在也没有,而且将来也都不会有。例如,我国目前雅鲁藏布江的水电站的开发建设方目前几乎都还没有确定,你《东方早报》可以去问问为什么水电巨头还不去再来个“先占先得”呢?如果现在水电巨头都不敢、也不能“先占先得”的话,难道过去就可以吗?这个问题,其实都不用回答,因为,如果过去水电巨头可以“先占先得”的话,那么今天也绝不会还有没确定开发方的水电项目。

“先占先得”的污蔑国有水电巨头,并不能算是《东方早报》的发明。前几年就有伪环保铺天盖地宣传污蔑我国的水电开发“跑马圈水”,后来,我们曾解释说,“跑马圈水”的用词不准确,在中国别说“跑马”你就是“跑坦克车”也圈不来水。即便把“跑马圈水”比喻成只是向国家表达一种积极开发水电的意愿,也不是我们水电开发企业自己要去“跑马圈水”的,而是国家把原来的电力部拆分成几个电力集团的目的,就是让我们搞这种“跑马圈水”的竞争。也可以说这种意义上“跑马圈水”即是我国电力体制改革的目标,也是电力体制改革的成果。

也许是因为我们过去已经解释清楚了“跑马圈水”,这个词的欺骗性已经不太大了,《东方早报》就把“跑马圈水”换成了“先占先得”,继续炒作。然而,实际上不论是过去、现在还是将来,我国所有水电巨头的开发项目的最后确定,不仅一定是有历史原因的,而且也一定是经过与中央和地方政府充分沟通和最终同意的,不管是“跑马圈水”还是“先占先得”的说法,绝对是一种不符合事实的挑拨和诬蔑。

最后,我们再来看《东方早报》的 所谓“‘未批先建‘的现象屡禁不止”。回答这个问题要从两个不同方面去看。这两个方面,取决有我们对“未批先建”的不同理解。

“未批先建”的说法是非常容迷惑人的。不仅我们每次“环评风暴”的理由有“未批先建”,而且我们高层领导的批示中也出现过“未批先建”的字样。我们有个很不好的习惯,似乎只要某个领导人说过话了,这件事情就有了结论,只要没有更大领导加以否定,任何人也不能对此说三道四了。然而,客观真理则不承认官衔,不管是什么干部违背了客观现实的说法,都会产生不必要麻烦。关于“未批先建”的表述,就有这方面的问题。

从逻辑上看,2004年我国的审批制改为核准制之后,对照文件的具体要求“彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质,一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。”。既然法规已经是明确无需审查批准由企业自己作主了,严格来讲“未批先建”的说法就已经不存在了。而现在的我们所说的“未批先建”,主要是指某些工程出现了“未经核准,就已经开始建设”的问题。不过,从法理上说这种属于“未核先建”的工程,却不能说是违法、违规。因为,如果所有的工程都必须要先经过核准之后,才能开始建设的话,那么这个这个核准与原来的批准,还能有什么区别呢?

(金沙江中游的阿海水电站已经开始下闸蓄水)

根据国务院投资体制改革规定的“简政放权”精神,我们有理由认为“核准”的应该是工程,而不应该仅仅是“开工”。如果还是核准形式上“开工”的话,这个改革就不可能是“简政放权”,而绝对是强化政府审批。这绝对是违背了国务院规定的精神的。因为,原来是不批准不得开工,现在是不核准不得开工,原来的批准与现在的核准,只是用词发生了变化。不仅如此,原来的批准开工只是需要一个计委审批,然后就可以合法的依次去办理各种行政许可了。而现在的核准开工,则需要所有的行政许可都必须通过之后,再由发改委(原计委)核准。

我国的投资管理体制改革之后,发现水电等某些重点工程项目,确实不宜完全让企业自主的去决策开发建设之后,再由国家来事后核准。所以,就补充了一种先期“路条”的制度。也许是为了区别这个路条,与原来的审批的差别,路条的具体名称就叫作批准“开展前期工作”。我在前面一节关于环评风暴的讨论中,也已经提到过了。开展前期工作与开工的界限实际上很难客观的划分,有极大的人为因素。所以,目前我国的投资管理制度上,确实存在着某些不科学的“名称”,容易引起人们的误解。

即便如此,在现行的体制下,恐怕只有未获得“路条”就开始了建设的工程,才能勉强算是一种“未批先建”。因为,目前只有“路条”才是需要项目管理部门批准的。而对于取得了发改委的“路条”之后的项目,都不能再说是“未批先建”最多只能说它是“未核先建”。同时由于我国并未对各行各业的的“开展前期工作”与“开工建设”做出明确的界定,所以,我们并不能笼统的说“未核先建”不合法。这也是环保部门几次发动的“环评风暴”,都不能取得成功的根本原因之一。

我国环保部门的某些官员,曾经几次刮起过叫停他们认为是“未批先建”的水电工程的“环评风暴”。从环保部门来看,由于路条的发放权不在环保部门,而只有得到“路条”的工程开始后,工程的业主才有资格去环保部门办理项目的环境评价。所以,在项目的环评报告被批准之前,任何工程对环保部门来说都是处在“先建未批”的阶段。也就是说“先建未批”是现行的项目管理制度的一种常态,不存在什么违法、违规的问题。然而,我们的很多环保官员,却分不清“未批先建”与“先建未批”之间的根本差别,

我们不要小看“未批先建”与“先建未批”之间的差别。这里“未批先建”的“批”是特指项目管理部门(发改委)的开工“路条”的批准权。按照现行的管理规定,如果没有路条擅自开工建设的,才是应该得到处罚的违法、违规。而“先建未批”中的“批”是指某一个行政许可管理部门的行政许可批准权。例如,环保部门关于环评报告的审批。要知道对于单项行政许可审批部门来说“先建未批”则是一种现行项目管理制度的必然过程。

很多民间环保人士可能是由于与环保官员的关系比较密切,往往喜欢为环保部门打抱不平。就像《南都》一样,认为环保部门的项目环评审批放应该在开工之前。否则就是典型的“先上车,后买票”。然而,他们却不理解我国投资项目管理改革的根本,就是要从“先买票,后上车”的审批,改为“先上车,后买票”的核准。只不过在改革的初期,曾经发生了“车上人太多,已经没办法卖票”的尴尬。试想,如果全国所有的企业,谁要想开发某个水电站都可以先去环保部提交环评报告的话,环保部门前还不是要被堵的水泄不通吗?所以,才又发明现行“路条”制度,统一由发改委审批“路条”,企业拿到了发改委的路条之后,才有资格上车,上了车的企业,才有资格去买票。

所以,根据现行的国家项目管理制度,只有发改委的“路条”审批需要“先买票,后上车”,除此之外,其它所有的几十项各种行政许可(包括环境评价)都是需要“先上车,后买票”的。这就是目前的法律规定。

目前的项目核准,需要办理各种行政许可几十项。所以,相当于企业拿到路条上车之后,还要分别买几十种不同的票,这必然就需要有一定的时间和过程。因此,对每一个行政许可审批部门来说“先建未批”则是一种必然要出现的常态。这时,如果要有某个部门不承认发改委的路条,而故意刁难已经上车的乘客,死活就是不肯卖给你票。而且,还要质问你为社么要“先上车,后买票”的话,乘客(企业)确实很无奈。环保部门对某些企业的所谓“未批先建”的指责、叫停,本质上就是属于这种不肯承认发改委的路条的不讲理的态度。

据我了解,至今为止,我国的水电巨头还没有一个工程是在没有路条的情况下开工建设的。也就是说迄今为止,我国的水电巨头从来也没有犯过“未批先建”的错误。所以,为什么迄今为止环保部连一个水电站也没有真正能叫停了呢?其原因就是:从来还没有一个水电站真正是“未批先建”的。我认为在现行体制下,只有未获得“路条”就开始建设的,才能称为“未批先建”。而获得路条之后,未能得到及时核准的工程,实际上属于“先建未核”的工程。对于有行政许可审批权的部门自己来说,当然也可以说是“先建未批”的工程。

现在我们回到《东方早报》的“‘未批先建’屡禁不止”的指责上。我们首先要说水电巨头的“未批先建”现像,不仅不是什屡禁不止,而是从来也没有出现过一次。这也就是为什么历次的“环评风暴”都不可能成功的根本原因。《东方早报》和《南方都市报》编造的所谓“处罚”也是它们用来故意骗人的。其次,客观的分析对于有某项行政许可权的管理部门来说,根本不存在什么“未批先建”的问题,因为建不建该工程的批准权并不在你这。对于已经取得了“路条”的工程,在你的行政许可未被批准之前,它实际是处在你的“先建未批”状态,你有权决定批准或者不批准它的行政许可请求,但是,你不能说因此就说它违法、违规。即便通过你的行政许可的审查,你发现这个工程根本就不能建的话,那责任也不在申请行政许可的企业,而在于批准开工“路条”的部门。

因为,按照行政许可法的有关规定,如果某个行政许可,因为另一项行政许可而被取消的话,不仅不能处罚该企业,而且原来发放过行政许可的部门还应该承担企业执行前一项行政许可所遭受的损失。根据这一规定,环保部门对于合法获得路条开工后“先建未批”的企业,要么履行职责赶快批准;要么就彻底否决该项工程,由原来发放路条的政府部门对企业因“路条”所遭受的损失进行赔偿。

然而,实际上我们国家制度设计上,是完全应该避免出现这种局面的。例如,发放水电工程路条的单位(发改委),是根据水电规划来发放“路条”的。而水电规划在审批的过程中,又是一定要有环保部门参与意见的(规划环评)。所以,只要环保部门不会做出自己否定自己的事情,也就不可能有任何一个“先建未批”的水电工程,最后再被环保部门否决。这也就解释清楚了很多极端环保人士百思不得其解的,水电项目为什么至今没有一个能被真正枪毙掉的根本原因。

总之,我认为《东方早报》的文章的“学者分析,金沙江流域梯级开发影响范围广、周期长,累积效应明显,有些影响甚至难以逆转。但由于水电运营成本低、收益快、回报高,很快成为各大银行追捧的优质投资项目。此外,随着生态补偿和移民要求的逐步提高,为减少外部成本投入,水电巨头又开始了“违规竞赛”,水电项目“超前发展”、“先占先得”、“未批先建”的现象屡禁不止。”这些说法,不仅对金沙江的造谣和污蔑,而且也是对全国甚至说全球水电开发的诋毁和污蔑。

众所周知,人类目前面临的最大的生态环境难题就是温室气体的过量排放,而水电则是目前人类社会替代化石能源的最主要方式。再加上全世界的现实都已经表明,一个国家和地区的水电开发程度绝对能反映出那里的社会发展水平。因此,尽管经历过认识上的曲折,水电开发已经被列为联合国千年计划的重要组成部分。可以说,我们的国家,我们的世界能不能真正实现可持续的发展,就是要取决于我们能不能科学的、有效的利用好(水电以及这一类)大自然赋予我们的这些可再生的资源。以便我们把那些不可再生的资源,尽可能多的留给我们的后代。

 
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